چرا از تغییر نظام می ترسیم؟

نویسنده: عاصف حسینی

حامد کرزی، رییس جمهور افغانستان روز اول ماه دلو در مراسم گشایش دومین سال پارلمان افغانستان گفت که از نظام ریاستی تا پای جان دفاع می کند و افغانستان آزمایشگاه نظام های سیاسی نیست. پرسش این است که چرا او از نظام پارلمانی می ترسد؟

افغانستان شاید تنها کشور جهان باشد که وقتی سخن از نظام پارلمانی یا فدرالیزم پیش می آید، بیدرنگ به "جدایی طلبی" و "تجزیه" تعبیر می شود. آیا این برداشت نتیجه عدم آگاهی ما از ویژگی های نظام های سیاسی است، یا این که یک باور سیاسی هدفمند پشت این واکنش جا دارد؟

نظام سیاسی جدید افغانستان ظاهرا بر اساس الگوی امریکایی طراحی شده است؛ با این تفاوت که در امریکا ساختار اداری فدرالی است؛ انتخابات حزبی برگزار می شود؛ و کنگرس وزن کافی برای تعادل سیاسی دارد.

در ایالات متحده امریکا هرچند که رییس جمهور کارگزار سیاست های داخلی و خارجی است، اما کنگرس آن که شامل مجلس نمایندگان و مجلس سنا می باشد، وزنه سنگینی برای ایجاد تعادل قدرت در این کشور به شمار می رود. در افغانستان اما، پارلمان از لحاظ ساختار و عملکرد فوق العاده ضعیف است؛ و حتا مشروعیت آن هر بار با برپایی "لویه جرگه" زیر سوال می رود. اما چرا پارلمان افغانستان ضعیف است؟

در واقع ضعف پارلمان افغانستان، به ویژه شورای نمایندگان آن ریشه در میکانیزم انتخابات این کشور دارد. انتخابات پارلمانی طوری طراحی شده است که هر "فرد" می تواند کاندیدای یک کرسی باشد؛ حتا اگر یک حزب افرادی را نامزد کند، آنان به عنوان افراد مستقل شناخته می شوند. به این معنا که در انتخابات آرای اضافی از یک فرد به فرد دیگر در درون یک حزب قابل انتقال نیست (آن چنان که در سیستم STV وجود دارد). این مسئله باعث نارسایی ها و خلاهایی این چنینی گردیده است:

-          تراکم آرا: به دلیل عدم انتقال آرای اضافه، رای در دست چند کاندیدای قدرتمند متراکم می شود. به عنوان مثال در انتخابات پارلمانی 2005 در کابل بیشترین آرا در دست سه نامزد یعنی یونس قانونی، محمد محقق و بشردوست متراکم شده بود که این توازن و تعادل رقابت انتخاباتی را بر هم زده بود.

-          نبود حد نصاب: از آنجایی که در این سیستم حد نصاب مشخص برای یک کرسی پارلمان وجود ندارد؛ هر کس که توانست به ترتیب بیشترین رای را داشته باشد، می تواند به پارلمان راه یابد. با توجه به تراکم آرا در دست چند نفر، شکاف بزرگی بین تعداد آرای نفر اول و آخر برنده انتخابات دیده می شود. به طور مثال در انتخابات سال 2005 محمد محقق با بیش از 50 هزار رای به پارلمان رفت، در حالی که فرد دیگری نیز توانست با 2 هزار رای در کابل که چند میلیون نفوس دارد، برنده شود. این مسئله مشروعیت نمایندگی این افراد را زیر سوال می برد.

-          ظرفیت فساد: به دلیل نبود سیستم حزبی، شمار زیادی به عنوان نامزد مستقل وارد کارزار انتخاباتی می شوند که این نکته باعث کاهش کیفیت نظارت بر انتخابات شده و  فضا برای تقلب مهیا می گردد. به عنوان مثال در انتخابات سال 2005 حدود 390 نفر در کابل کاندیدای پارلمان بودند که این شمار در سال 2010 حدود 600 نفر بود. این افراد باید حداقل به همین تعداد ناظرانی در حوزه شمارش آرا داشته باشند که غیر ممکن به نظر می رسد. در صورتی که اگر این 600 نفر نامزدان 30 حزب باشند، آن وقت هر حزب می تواند یک ناظر برای رای شماری بفرستد.

-          شفافیت و بازخواست: رقابت های انتخاباتی بین افراد در مناطق دوردست افغانستان غالبا خشونتبار بوده و غالبا آنانی که زورمند و مسلح هستند، رقیبان خود را به شیوه های مختلف حذف می کنند. اگر این فرد نماینده یکی از احزاب باشد، به راحتی قابل پیگرد می باشد و آن حزب می تواند مورد بازخواست مراجع ملی و بین المللی قرار بگیرد؛ در حالی که اگر این فرد مستقل باشد، به دشواری می توان بر او نظارت کرد و تقلب انتخاباتی او را مورد توجه قرار داد.

این موارد باعث می شوند که پارلمان افغانستان انسجام و همگرایی کافی و در نتیجه قدرت لازم برای برقراری تعادل در نظام سیاسی کشور را نداشته باشد. علاوه بر این، نمایندگان مستقل غالبا به جز مصونیتی که مقام آنها دارد، کدام پشتوانه قانونی دیگر ندارند؛ این نکته سبب می شود که این نمایندگان زیر فشارهای سیاسی غالبا از سوی حکومت انعطاف نشان دهند. سرانجام کار این می شود که یک سال پس از برگزاری انتخابات پارلمانی 2010 نمایندگانی عزل و نصب می شوند؛ چندین وزارتخانه بدون وزیر می ماند و می توان گفت پارلمان عملا در انجام وظیفه خودش ناکام بوده است.

از همه مهمتر، رییس جمهور در نظام ریاستی حرف نهایی را در قانونگذاری می زند، نه اعضای پارلمان. بر اساس ماده 94 قانون اساسی افغانستان، "قانون عبارت است از مصوبه هر دو مجلس شورای ملی که به توشیح رییس جمهور رسیده باشد". یعنی مصوبه پارلمان بدون تایید رییس جمهور به عنوان قانون شناخته نمی شود و در نتیجه تضمین اجرایی ندارد.

در همین ماده قانون اساسی همچنان آمده است "در صورتی که رییس جمهور با مصوبه شورای ملی موافقه نداشته باشد، می تواند آن را در ظرف پانزده روز از تاریخ تقدیم با ذکر دلایل به ولسی جرگه مسترد نماید".

رییس جمهور هرچند که رییس قوه مقننه نیست، با آن هم قدرت تاثیرگذاری فراوان بر پارلمان دارد و می تواند مصوبه دو شورای پارلمان را به عنوان قانون بپذیرد یا رد کند. در سوی دیگر، یک سوم اعضای مجلس سنا مستقیما توسط رییس جمهور انتخاب می شوند.

تفاوت دیگر نظام ریاستی افغانستان و امریکا این است که ایالات متحده هرچند که نظام ریاستی دارد، با آن هم نظام اداری آن فدرالی می باشد. یعنی دولت مرکزی امریکا متشکل از 50 دولت ایالتی است که والیان و ولسول های این ایالت ها مستقیما توسط مردم آن انتخاب می شوند. در حالی که در افغانستان رییس جمهور مستقیما والیان را نصب و عزل می کند.

به عبارت دیگر، رییس جمهور قدرت دارد تا در مقام های کلیدی همچون ریاست محکمه عالی، مقام ولایت، کمیسیون مستقل حقوق بشر و... دخل و تصرف داشته باشد. به عنوان مثال در انتخابات ریاست جمهوری سال 2009 مسوولان کمیسیون مستقل (!) انتخابات، مستقیما از سوی حامد کرزی معرفی شدند که سرانجام این افراد با نادیده گرفتن تقلب از سوی کرزی (بیش از دو میلیون رای)، وی را دوباره به عنوان رییس جمهور افغانستان معرفی کردند.

اما پرسش هنوز باقی است که چرا در تغییر نظام هراس وجود دارد؟

اولین نکته این که در نظام های دیگر، قدرت رییس جمهور کاهش می یابد و عملا قدرت بین نهادهای مختلف تقسیم می شود. نظام ریاستی استعداد زیادی برای تبدیل شدن به نظام های خودکامه را دارد. نظام های سیاسی رایج را بر اساس تقسیم قدرت و حیطه اختیارات رییس جمهور می توان این گونه ترسیم کرد:

-          سیستم پارلمانی: رییس جمهور نقش سمبولیک دارد و قدرت اجرایی در دست نخست وزیر است. (کشورهایی مانند آلمان، هند، پاکستان، پولند، ترکیه، یونان)

-          سیستم نیمه ریاستی: مخلوطی از سیستم پارلمانی و ریاستی که در آن رییس جمهور قدرت را با نخست وزیر از جناح مخالف شریک می سازد.

-          سیستم ریاستی: رییس دولت رییس حکومت یعنی قوه مجریه نیز می باشد.

-          سیستم تک حزبی: رییس جمهور رییس تنها حزب مقتدر کشور می باشد. این سیستم کم کم تبدیل به نظام ریاست جمهوری دیکتاتوری یا اصطلاحا ریاست جمهوری مادام العمر می گردد. (کشورهایی مانند چین، کوبا، کوریای شمالی، سوریه، ترکمنستان)

اما در افغانستان از آنجایی که نفوس این کشور معلوم نیست و هرگز هیچ سرشماری دقیقی صورت نگرفته است (تنها سرشماری ناقص حدود 30 سال پیش انجام شد)؛ و از آنجایی که روابط قدرت بر اساس نژاد تعیین می گردد، این باور رایج وجود دارد که "پشتون" ها اکثریت (قوم بزرگتر) هستند و بنابراین در چارچوب نظام ریاستی می توانند همواره بر افغانستان حکومت کنند.

حتا برای بقای این باور همواره تبلیغاتی در سال های اخیر انجام شده است مبنی بر این که "افغانستان یک کشور قبیله یی است" و قبیله نیاز به "سر" دارد. سری که باید مقتدر و یکه تاز باشد. این باور حتا به محافل سیاسی غرب هم کشانده شده است. اما آیا افغانستان واقعا یک کشور قبیله یی است؟ ساختار اجتماعی اقوام مختلف افغانستان گوناگون است؛ در بین ازبک ها، تاجیک ها، هزاره ها، بلوچ ها و دیگر اقوام روابط اجتماعی با توجه به جغرافیا، زبان، فرهنگ و اقتصاد شکل متفاوت دارد. هیچ گاه نمی توان یک اجتماع هزاره را اجتماع قبیله یی دانست.

با این همه، تغییر نظام مطلقا به ضرر کسانی است که به فکر حاکمیت بی قید و شرط، بر سرزمین افغانستان هستند. نظام پارلمانی و حتا شبه ریاستی مجال بیشتری بر گروه های مختلف قومی (با اصطلاح "اقلیت ها" موافق نیستم) افغانستان می دهد تا در ساختمان سیاسی این کشور شریک شوند.

در نظام پارلمانی احزاب مختلف که احتمالا پایگاه قومی دارند می توانند از طریق رقابت انتخاباتی سالم کرسی هایی را در پارلمان به دست آورند. بر اساس تعداد کرسی ها نخست وزیری و پست های کلیدی قوه مجریه تعیین می گردد. گاه گروه های کوچک می توانند بر مبنای یک هدف مشترک ائتلاف کنند و به یک پست کلیدی دست یابند. یعنی در حیطه عمل، ممکن می شود که روزی یک فرد از یک گروه قومی کوچکتر مانند "ترکمن" نخست وزیر شود؛ اما در نظام ریاستی کاملا بعید است.

در نظام پارلمانی، از آنجایی که قوه مجریه از درون قوه مقننه تشکیل می شود، رابطه تنگاتنگ بین دو نهاد وجود دارد که این می تواند سبب کارکرد دقیق و سریع دولت شود. یعنی کابینه می تواند از پارلمان بخواهد تا روند قانونگذاری را تسریع بخشد؛ و در سوی دیگر نمایندگان می توانند نخست وزیر و کابینه او را کاملا زیر نظارت داشته و بازخواست کنند.

در پایان این که باید یادآور شد که نظام پارلمانی در کشورهای منطقه نیز موفقانه بوده است. هند، پاکستان و اخیرا عراق مثال های خوبی بر این ادعا هستند. در عراق، نظام پارلمانی توانسته است به طور خوبی قدرت را بین گروه های مختلف قومی و مذهبی تقسیم کند.